Przeczytaj artykuł i dowiedz się:

• na jakiej podstawie ZUS udzielał zleceń objętych kontrolą i kto je realizował
• dlaczego zapytania kierował tylko do jednego wykonawcy
• jaka była wartość udzielonych umów, a jaka jest obecnie
• dlaczego ZUS odrzucił wnioski NIK i jakie przedstawił argumenty

Posłuchaj

NIK przeprowadziła kontrolę przygotowania systemów informatycznych ZUS do obsługi zadań związanych z wypłatą tzw. nowych świadczeń. Pod tym terminem kryje się przygotowanie do obsługi polskiego bonu turystycznego (PBT), świadczenia 500+ (ZUS przejął jego wypłatę od samorządów), rodzinnego kapitału opiekuńczego (RKO) i dofinansowania do pobytu dziecka w żłobku (DŻ), wyprawki szkolnej w ramach programu Dobry start oraz programu 500+ dla obywateli Ukrainy. PB dotarł do wystąpienia pokontrolnego. „ZUS nierzetelnie udzielał zamówienia publiczne [pisownia oryginalna — red.] na rozbudowę systemów informatycznych do obsługi nowych świadczeń. Stwierdzone nieprawidłowości polegały na niewłaściwym doborze metody szacowania wartości zamówienia oraz sporządzaniu w zapytaniach o informację RFI ogólnikowych opisów przedmiotu zamówienia” — czytamy w wystąpieniu pokontrolnym.

NIK wskazuje, że pytania o wycenę ZUS kierował wyłącznie do jednego wykonawcy, w konsekwencji podejmował z nim negocjacje, nie dokonując rozpoznania cen rynkowych. „Nie dokonał też analizy kosztów wcześniejszych umów o podobnym charakterze oraz umów z podwykonawcami, mimo że umowy zawarte z wykonawcą dawały taką możliwość. Obowiązujące w ZUS regulacje nie zapewniały gospodarnego wydawania środków, na przykład w zakresie odpowiednich metod szacowania wartości zamówień i przeprowadzania negocjacji cenowych” — czytamy w ogólnej ocenie kontrolowanej działalności.

ZUS naruszył też przepis ustawy o finansach publicznych, który wymaga dokonywania wydatków m.in. w sposób oszczędny, z zachowaniem zasad optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu celów.

Jeden wykonawca

Z pięciu analizowanych zamówień przepisy prawa zamówień publicznych (PZP) miały zastosowane przy obsłudze wyprawki szkolnej. Nie był to żaden z trybów konkurencyjnych — zamówienia udzielono z wolnej ręki. Pozostałe zamówienia były wyłączone z PZP na podstawie odrębnych przepisów. ZUS udzielał ich na mocy wewnętrznych regulacji normujących zasady dokonywania zakupów.

Wszystkie wymienione zamówienia trafiły do Asseco Poland, które w czasie ich udzielania miało z ZUS umowy na utrzymywanie i rozwój dwóch kluczowych systemów, tj. KSI i PUE (za utrzymanie 1/3 części KSI w tym czasie odpowiadał też Comarch, który także miał umowę ramową na rozwój KSI).

NIK wyliczyła, że zgodnie ze specyfikacjami cenowymi z odpowiedzi na RFI łączna wartość przygotowania systemów do obsługi nowych świadczeń wynosiła 224,4 mln zł, a po negocjacjach łączna wartość podpisanych zamknęła się kwotą 200,54 mln zł, natomiast po zawarciu aneksów według staniu na koniec czerwca 2022 r. było to 248,7 mln zł. W wyniku aneksów wynikających z kolejnych modyfikacji obecna łączna wartość tych umów — według szacunków PB — to około 267 mln zł (patrz tabela).

„Przed dokonaniem zmian umów, w wyniku których zwiększano ich wartość, ZUS nie prowadził analizy wzrostu wynagrodzenia wykonawcy. Wycena opierała się wyłącznie o kosztorys zaproponowany przez wykonawcę i uzgodniony przez strony umowy. Zmiana wartości wynagrodzenia wykonawcy nie została porównana z cenami tego rodzaju usług. Stosowana w tym zakresie praktyka mogła przyczynić się do niegospodarnego wydawania środków” — napisała NIK.

NIK wskazuje, że w zamówieniu na przygotowanie systemów informatycznych KSI ZUS oraz PUE do zadań związanych z RKO i DŻ szacowana wartość przedmiotu zamówienia była tożsama z kwotą zawartej umowy. Zwraca też uwagę na skąpą dokumentację przetargową. Opis przedmiotu zamówienia (OPZ) związanego z PBT zawarty we wniosku do akceptacji członka zarządu zawierał jedno zdanie. W pozostałych przypadkach było to od jednej do czterech stron.

Czas i rynek

ZUS kategorycznie nie zgadza się z ustaleniami NIK. Liczne zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego wypunktował w liczącym 57 stron dokumencie. Wsparł je opinią eksperta w dziedzinie informatyki oraz opinią innego eksperta na temat „Trafności i profesjonalizmu ustaleń kontroli NIK”. NIK w swoim ustaleniach posiłkowała się dwiema opiniami biegłego z zakresu informatyki. ZUS odniósł się do nich w 39-stronicowym stanowisku, w którym neguje osiem głównych tez biegłego. Przedstawił też ekspertyzę Izby Rzeczoznawców Polskiego Towarzystwa Informatycznego na temat oceny rzetelności biegłego.

Odnośnie czterech zamówień wyłączonych z PZP ZUS wskazuje, że nie było obowiązku szacowania przy nich wartości zamówienia, dlatego nie powstała na tę okoliczność dokumentacja, np. notatk, czy protokoły. Wyjaśnia, że wykonanie zmian systemów oraz usług z nimi związanych w ustawowych terminach było możliwe tylko przez wykonawcę znającego systemy ZUS. Dlatego też w OPZ można było posługiwać się stwierdzeniami, które dla osób nie znających KSI i PUE mogą wydawać się zbyt ogólne czy niewystarczające.

ZUS podkreśla, że z zadań nakładanych przez ustawodawcę musiał wywiązywać się w bardzo krótkich terminach. Ustawa o PBT np. została uchwalona 15 lipca 2020 r., a weszła w życie 18 lipca, co oznacza, że okres na przygotowanie i realizację zamówienia wynosił trzy dni. W przypadku RKO było to 46 dni, a 500+ 106 dni. Przy programie Dobry start ZUS miał 16 dni. Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie miała vacatio legis. ZUS zwraca uwagę, że mając świadomość braku możliwości przeprowadzenia postępowań w takich terminach sam ustawodawca wyłączył te projekty z obowiązku stosowania PZP. Wskazuje jednocześnie, że mimo to „kontrola stara się egzekwować od ZUS tożsame, a nierzadko nawet surowsze wymogi co do sposobu opisu przedmiotu zamówienia i zasad szacowania wartości, niż wynikałoby to z przepisów PZP.”

W kwestii szacowania wartości zamówień ZUS zwraca uwagę na brak rynku wykonawców zdolnych do wykonania modernizacji i rozbudowy dwóch systemów IT ZUS, tj. KSI i PUE, w czasie zapewniającym wypłatę świadczeń w wymaganym terminie. Podkreśla ogromną skalę i unikatowość swoich systemów, co sprawia, że jakikolwiek wykonawca, który ich nie zna, musi się z nimi zapoznać, co jest czasochłonne. „Bez zapewnienia co najmniej okresu przejściowego (1 rok w przypadku KSI ZUS i minimum 3 miesiące w przypadku PUE) oraz transferu wiedzy, nie można oczekiwać, że jakikolwiek inny wykonawca działający na rynku byłby w stanie zrealizować usługi będące przedmiotem kontroli NIK” — napisał ZUS.

Kwestia ceny

ZUS neguje też tezy o braku weryfikacji rynkowości i adekwatności cen negocjowanych z Asseco. „Każdorazowo wyjaśniano, że ceny były weryfikowane (szacowane) przez Dyrektora Departamentu Rozwoju Usług IT ZUS, który posiada pełną wiedzę o poziomie cen na usługi związane z rozwojem systemów oferowane w poprzednich latach”.

ZUS podkreśla, że bezpodstawne jest formułowanie tez o niegospodarności w sytuacji, gdy ani kontrolujący ani biegły przez niego powołany nie wykazują, na jakim poziomie powinny kształtować się ceny poszczególnych umów.

Na dowód bezpodstawności tez odnośnie zawyżenia cen ZUS przedstawił analizę kosztów zmian w systemach IT ZUS oraz oszacował wartość jednego punktu funkcyjnego (CFP — miara pracochłonności oprogramowania) na przykładzie PBT. Oszacowano, że wartość 1 CFP w przypadku PBT dla komponentu KSI wynosi 8190,3 zł. ZUS wskazuje, że jest niższa niż maksymalna wartość CFP z umowy ramowej z Asseco na rozwój KSI, która jest na poziomie 12625,95 zł, a wartość CFP dla komponentu PUE została oszacowana na 2435,4 zł, co jest tożsame z wartością z umowy na rozwój PUE. „Wyraźnie widać, że ceny zaoferowane przez dotychczasowego wykonawcę lub ustalone w wyniku negocjacji są cenami porównywalnymi lub niższymi z cenami, które wykonawca ten proponował w ramach postępowań konkurencyjnych” — czytamy w stanowisku ZUS.

W odpowiedzi NIK podkreśliła, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na możliwość porównania wyliczeń, co wynika z faktu, że przekazane przez wykonawcę kosztorysy uwzględniają wynagrodzenie ryczałtem, a jednostką miary nie są punkty funkcyjne. Argumentacja ZUS także w innych aspektach nie spotkała się z pozytywnym odbiorem. W rezultacie NIK odrzuciła wszystkie zastrzeżenia. Sprawa stanęła na komisji rozstrzygającej, ale według nieoficjalnych informacji nic to nie zmieniło.